Полномочия правительства рф закреплены в

11. Полномочия Правительства РФ

1) в сфере обеспечения прав и свобод личности, выполнения гражданином своих конституционных обязанностей, обеспечения законности и общественного порядка;

2) в сфере экономики, включая сферу бюджета, финансов, примыкающие к экономике меры в области транспорта, связи, природопользования, охраны окружающей среды и т.д.;

3) в области социальных отношений;

4) в сфере внутриполитических отношений;

5) в сфере духовной жизни общества;

6) в сфере обороны, государственной безопасности страны и внешней политики.

В сфере прав и свобод личности, выполнения гражданином своих конституционных обязанностей, законности и общественного порядка Правительство РФ осуществляет меры, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства, законности и общественного порядка, по борьбе с преступностью; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров и материально-технической базы правоохранительных органов, по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В сфере экономики Правительство РФ осуществляет общее регулирование экономических процессов и управляет государственным сектором экономики, федеральной государственной собственностью. Оно обеспечивает единство экономического пространства, свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в стране, прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет государственную структурную экономическую и инвестиционную политику, обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики.

В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ, обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия страны и др.

В сфере духовной жизни общества Правительство стимулирует развитие науки, культуры, образования, обеспечивает условия для идеологического плюрализма, оказывает поддержку передовым идеям, но запрещает разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

В сфере обороны, государственной безопасности, внешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной безопасности, организует оснащение вооружением и военной техникой, материальными средствами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и военных формирований, обеспечивает функционирование военного производства, организует выполнение целевых программ по вооружениям, обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и др.

Распределение обязанностей между заместителями Председателя Правительства

Распределение обязанностей между заместителями Председателя Правительства

Антон Германович Силуанов

Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – Министр финансов Российской Федерации. Координирует работу федеральных органов исполнительной власти, даёт им поручения по вопросам:

  • разработки и реализации национального проекта в сфере развития малого и среднего предпринимательства и поддержки индивидуальной предпринимательской инициативы;
  • разработки и реализации национальной программы в сфере развития международной кооперации и экспорта;
  • разработки и реализации национальной программы в сфере повышения производительности труда и поддержки занятости;
  • разработки основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации;
  • проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, управления государственным долгом и финансовыми активами Российской Федерации;
  • государственного финансового планирования, разработки и исполнения государственного бюджета, повышения результативности бюджетных расходов и совершенствования бюджетной системы, разработки и реализации налоговой политики;
  • государственной инвестиционной политики, разработки государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ;
  • государственного регулирования финансовых рынков, страховой и аудиторской деятельности;
  • выработки государственной политики в сфере внешнеэкономической деятельности и внешней торговли;
  • реализации инвестиционных проектов, осуществляемых Внешэкономбанком;
  • торгово-экономических отношений и экономической интеграции Российской Федерации и государств – участников Содружества Независимых Государств;
  • государственной политики в сфере международных отношений Российской Федерации;
  • участия Российской Федерации во Всемирной торговой организации;
  • государственной поддержки развития малого и среднего предпринимательства;
  • управления государственной собственностью;
  • государственной политики в области единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, совершенствования регуляторной среды, антимонопольной политики и развития конкуренции;
  • государственной политики в сфере контроля за соблюдением антимонопольного законодательства;
  • государственной политики в области регулирования деятельности субъектов естественных монополий и развития рынков инфраструктурных отраслей;
  • государственной политики в области ипотечного кредитования;
  • государственной миграционной политики;
  • государственной тарифной политики;
  • таможенно-тарифного регулирования и нетарифного регулирования, защитных мер во внешней торговле;
  • государственной статистической деятельности;
  • государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
  • На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за А.Г.Силуановым, рассматривает М.А.Акимов.

    Константин Анатольевич Чуйченко

    Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации. Координирует работу федеральных органов исполнительной власти, даёт им поручения по вопросам:

    • организации планирования работы Правительства Российской Федерации и контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти решений, принимаемых Правительством Российской Федерации;
    • развития системы мониторинга эффективности и результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти;
    • повышения эффективности исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках проведения административной реформы;
    • государственной службы;
    • организации законопроектной деятельности;
    • деятельности межправительственных комиссий;
    • деятельности органов юстиции и правоохранительных органов, а также взаимодействия с органами судебной власти и органами прокуратуры;
    • разработки и реализации государственной политики в сфере массовых коммуникаций и средств массовой информации;
    • организации подготовки проектов решений Правительства Российской Федерации и поручений Председателя Правительства Российской Федерации;
    • планирования и организации международных мероприятий с участием Председателя Правительства Российской Федерации;
    • взаимодействия с религиозными организациями;
    • государственной политики в сфере совершенствования контрольно-надзорной деятельности;
    • совершенствования системы корпоративного управления;
    • государственной политики в области культуры по отдельным поручениям Председателя Правительства Российской Федерации.
    • На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за К.А.Чуйченко, рассматривает М.А.Акимов.

      Максим Алексеевич Акимов

      Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации. Координирует работу федеральных органов исполнительной власти, даёт им поручения по вопросам:

    • разработки и реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»;
    • разработки и реализации национального проекта по созданию безопасных и качественных автомобильных дорог;
    • цифрового преобразования государственного управления, включая предоставление государственных услуг;
    • цифрового развития, включая создание условий для цифрового преобразования отраслей экономики и социальной сферы;
    • государственной политики в области транспорта, включая вопросы обеспечения безопасности дорожного движения;
    • государственной политики в области связи;
    • государственной политики в области инновационной деятельности;
    • государственной политики в области кадастрового учёта объектов недвижимости, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
    • государственного регулирования интеллектуальной собственности.
    • На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за М.А.Акимовым, рассматривает А.Г.Силуанов.

      Юрий Иванович Борисов

    • обеспечения национальной обороны, мобилизационной подготовки Российской Федерации и управления государственным материальным резервом;
    • государственной политики в области развития оборонной, атомной, ракетно-космической, судостроительной, авиационной и радиоэлектронной промышленности;
    • выполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа и программ развития оборонной, атомной, ракетно-космической, судостроительной, авиационной и радиоэлектронной промышленности;
    • развития и применения системы ГЛОНАСС;
    • государственной политики в области атомного надзора;
    • экспортного контроля в отношении товаров, информации, работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств доставки оружия массового поражения, иных видов вооружения и военной техники;
    • реализации согласованной военно-технической политики в рамках Организации Договора о коллективной безопасности;
    • государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами;
    • обеспечения государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
    • обустройства государственной границы Российской Федерации;
    • выработки предложений по созданию системы подготовки молодёжи к службе в Вооружённых Силах Российской Федерации.

    На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за Ю.И.Борисовым, рассматривает Д.Н.Козак.

    Татьяна Алексеевна Голикова

  • разработки и реализации национальной программы в сфере демографического развития;
  • разработки и реализации национального проекта в сфере здравоохранения;
  • разработки и реализации национального проекта в сфере образования;
  • разработки и реализации национального проекта в сфере науки;
  • государственной демографической политики;
  • государственной политики в сфере здравоохранения и социального развития, включая вопросы оплаты труда, уровня жизни и доходов населения;
  • государственной политики в области социального и медицинского страхования и пенсионного обеспечения;
  • государственной политики в области оборота лекарственных средств и медицинских изделий, обеспечения их качества и безопасности, в области фармацевтической деятельности;
  • государственной политики в сфере федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей;
  • государственной политики в области занятости, трудовых отношений и социального партнёрства;
  • государственной политики в сфере образования и науки, включая вопросы организации контроля и надзора;
  • государственной молодёжной политики;
  • поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.
  • На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за Т.А.Голиковой, рассматривает О.Ю.Голодец.

    Ольга Юрьевна Голодец

    Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации. Координирует работу федеральных органов исполнительной власти, даёт им поручения по вопросам:

  • разработки и реализации национальной программы в сфере культуры;
  • государственной политики в области культуры;
  • государственной политики в области туризма;
  • государственной политики в сфере развития физкультуры и спорта.
  • На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за О.Ю.Голодец, рассматривает Т.А.Голикова.

    Алексей Васильевич Гордеев

    Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации. Координирует работу федеральных органов исполнительной власти, даёт им поручения по вопросам:

  • разработки и реализации национального проекта в сфере экологии;
  • государственной политики в области сельского хозяйства и агропромышленного комплекса, в том числе в области виноградарства и виноделия из собственного винограда;
  • государственной политики в области биотехнологий;
  • государственной политики в области развития рыболовства;
  • государственной политики в области лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса;
  • государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды;
  • государственной политики в области экологического надзора.
  • На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за А.В.Гордеевым, рассматривает Д. Н.Козак.

    Дмитрий Николаевич Козак

  • государственной политики в области промышленности (за исключением оборонно-промышленного комплекса);
  • государственной политики в области топливно-энергетического комплекса и электроэнергетики;
  • государственной политики в сфере технического регулирования;
  • государственной политики в области технологического надзора;
  • государственной политики в области торговой деятельности в Российской Федерации.
  • На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за Д.Н.Козаком, рассматривает А.В.Гордеев;

    Виталий Леонтьевич Мутко

  • разработки и реализации национального проекта в сфере жилья и городской среды;
  • государственной политики в сфере комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (за исключением регионов Дальневосточного федерального округа), включая вопросы межбюджетных отношений и территориального планирования;
  • реализации государственной национальной политики, совершенствования организационных и правовых основ национальных отношений;
  • разработки комплексных стратегий и федеральных целевых программ развития регионов (за исключением регионов Дальневосточного федерального округа), реализации мероприятий, направленных на сокращение различий в уровне социально-экономического положения регионов и стимулирование их развития, создания и функционирования свободных и особых экономических зон, предоставления государственной поддержки;
  • разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и обеспечения согласованности их деятельности;
  • развития системы мониторинга эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
  • государственной политики в сфере земельных отношений, строительства, архитектуры и градостроительной деятельности, жилищно-коммунального хозяйства;
  • государственной жилищной политики;
  • социально-экономического сотрудничества с республиками Абхазия и Южная Осетия.
  • На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за В.Л.Мутко, рассматривает Д.Н.Козак.

    ПОРТАЛ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ
    Распределение обязанностей между вице-премьерами

    Юрий Петрович Трутнев

    Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – полномочный представитель Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе. Координирует работу федеральных органов исполнительной власти, даёт им поручения по вопросам:

  • государственной политики в области комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа;
  • государственного регулирования в сфере предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации, входящим в состав Дальневосточного федерального округа, и контроля за её использованием;
  • разработки и реализации государственных инвестиционных проектов, повышения результативности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа;
  • повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа;
  • разработки и реализации на территории Дальневосточного федерального округа государственных программ Российской Федерации, мероприятий федеральных целевых программ, государственных инвестиционных программ;
  • государственной политики в области комплексного социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации.
  • На период временного отсутствия вопросы, закрепленные настоящим распределением обязанностей за Ю.П.Трутневым, рассматривает В.Л.Мутко.

    § 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность

    Полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе о Правительстве 1997 г. В нем содержится детальный перечень полномочий Правительства по нескольким направлениям, включающий около 80 пунктов.

    В сфере обеспечения прав и свобод личности, выполнения гражданином своих конституционных обязанностей, законности и охраны общественного порядка Правительство осуществляет меры, направленные на обеспечение безопасности личности, законности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров и материально-технической базы правоохранительных органов, по обеспечению деятельности органов судебной власти. Правительство не устанавливает своими актами основные права и обязанности граждан, основы законности, порядок деятельности судов. Это делает парламент. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере — обеспечительное.

    В сфере экономики Правительство осуществляет общее регулирование экономических процессов и управляет государственным сектором экономики, федеральной государственной собственностью. Оно обеспечивает единство экономического пространства, единую финансовую политику, свободу экономической деятельности, прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Думе отчет об этом, управляет государственным внутренним и внешним долгом России, принимает меры по защите отечественных товаропроизводителей, охране природы и др. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере — создание условий для функционирования экономики и ее регулирование.

    В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ, обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в стране, разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, в том числе обеспечивает поддержку фундаментальной науки, приоритетных направлений прикладной науки, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования и др.

    В сфере духовной жизни общества Правительство обеспечивает условия для идеологического плюрализма, оказывает поддержку передовым идеям, но пресекает разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, политический экстремизм. Основными направлениями деятельности Правительства в этой сфере являются стимулирование (по отношению к плюрализму мнений и прогрессивным идеям) и контроль за соблюдением Конституции и законов РФ.

    В сфере обороны, государственной безопасности, внешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной безопасности (эти меры Правительство осуществляет под руководством Президента РФ), организует оснащение вооружением и военной техникой, материальными средствами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и военных формирований, обеспечивает функционирование военного производства. Правительство обеспечивает реализацию внешней политики Российской Федерации, представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств России и наблюдает за выполнением международных договоров другими участниками, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного сотрудничества и др. Основными направлениями деятельности Правительства в данной сфере являются прямое управление и контроль.

    Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ принимает множество правительственных программ по самым разным вопросам (в сфере образования, здравоохранения, транспорта и т.д.). Они имеют в основном ориентирующий характер, но в них часто содержатся и конкретные обязывающие положения.

    Формы деятельности Правительства РФ. Для осуществления полномочий Правительства РФ ему предоставлено право законодательной инициативы по всем вопросам, включая изменение Конституции РФ. Законопроекты, подготовленные от имени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по его решению. Лишь Правительство может вносить законопроект о государственном бюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты Федерального Собрания, и оно вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые законопроекты и предложения о их изменениях. Эти отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе (обычно — на заседаниях соответствующих комитетов, готовящих к слушанию законопроекты).

    Правительство имеет право и обязано давать свои заключения на законопроекты, имеющие финансовый характер. Без его заключений такие законопроекты парламент рассматривать и, следовательно, принимать не может. Это относится к законопроектам о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, ко всем законопроектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета. Председатель и члены Правительства вправе присутствовать на любых заседаниях палат, их комитетов и комиссий и имеют право быть выслушанными. Им предоставляется слово для первоочередного выступления.

    В случае постановки депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации вопросов, касающихся деятельности Правительства, его Председателя, членов, они имеют право получить разъяснения о причинах постановки таких вопросов и должны быть приглашены на обсуждение.

    Основные вопросы деятельности Правительства могут быть решены им только коллегиально, на заседаниях. Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о внесении в Государственную Думу законопроектов, в частности, о представлении в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении, государственных бюджетов внебюджетных фондов (социального и др.); проектов, связанных с созданием свободных экономических зон, и др. На заседаниях Правительства устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование; определяется объем выпуска (стоимость) государственных ценных бумаг; рассматриваются программы приватизации федеральной государственной собственности; вопросы предоставления дотаций, субсидий, иной поддержки за счет средств федерального бюджета на безвозвратной основе или при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы приобретения государством акций, вопросы заключения международных договоров РФ, подлежащих ратификации; принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ; образуется президиум Правительства; принимаются проекты положений о некоторых федеральных министерствах и других отраслевых федеральных органах исполнительной власти (государственных комитетах, федеральных надзорах и др.); устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов, выполняющих полномочия федеральных министерств и ведомств на местах; утверждаются регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства.

    На заседаниях Правительства, как правило, председательствует Председатель Правительства, по его поручению может председательствовать его заместитель. На заседаниях вправе председательствовать также Президент РФ, но на практике это бывало очень редко. Решение на заседаниях Правительства может быть принято голосованием его членов, но голосование проводится крайне редко, если имеется несколько вариантов решения. В этом случае сначала проводится рейтинговое голосование, а затем осуществляется доработка одного-двух проектов, получивших наибольшее число голосов.

    В заседаниях Правительства могут участвовать председатели палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты, Генеральный прокурор, иные лица, но в случае, если это установлено федеральными законами, или в порядке, определенном самим Правительством. Заседания Правительства могут иметь открытый и закрытый характер. Представителям прессы обычно разрешается присутствовать только в начале открытого заседания, иначе создаются помехи для работы. Материалы к заседанию Правительства, ход их рассмотрения на заседании, протоколы относятся к служебной информации, порядок распространения которой (в том числе через средства массовой информации) регулируется федеральным законом или самим Правительством.

    Оперативные вопросы, относящиеся к деятельности Правительства, может решать на своих заседаниях президиум Правительства.

    Обычно здесь также председательствует премьер-министр. Президиум принимает обязательные решения от имени Правительства, но любое его решение может быть отменено Правительством.

    Как уже говорилось, по проблемам, имеющим межотраслевое (межрегиональное) значение, создаются межведомственные комиссии и советы. Они обсуждают смежные вопросы, вырабатывают проект решения, представляемый Правительству, или рекомендации для министров, входящих в комиссию (совет). Комиссии (советы) не являются органами исполнительной власти. Их рекомендации (если они принимаются) приобретают юридическую силу после издания соответствующих постановлений Правительства или приказов министров.

    Акты Правительства РФ и их реализация. Решения, принимаемые на заседаниях Правительства, иногда записываются лишь в протокол заседания и являются протокольными решениями, но чаще оформляются как акты Правительства — постановления и распоряжения. Как правило, постановления имеют нормативный характер, распоряжения — ненормативный. И те, и другие — акты подзаконные, они издаются на основе и во исполнение Конституции РФ и законов, не могут противоречить им, а также указам Президента РФ. Порядок подготовки проектов постановлений и распоряжений Правительства урегулирован специальным постановлением Правительства. Такие проекты могут вноситься в Правительство его членами, руководителями отраслевых и межотраслевых центральных органов федеральной исполнительной власти (например, ведомствами), а также главами исполнительной власти субъектов РФ. Специфическими актами являются правительственные (государственные) программы, о которых говорилось выше.

    Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный характер, но если такие акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус общественных объединений, имеют межведомственный характер, они подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Оно проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоящих органов. Лишь после этого они подлежат регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательному обнародованию (публикуются, в частности, в «Российской газете»). Такие акты имеют форму приказов, постановлений, инструкций, разъяснений о применении того или иного закона, указа Президента РФ, постановления Правительства (в сфере ведения министерства) и подписываются руководителем министерства (ведомства).

    Выполняя свои задачи, Правительство РФ действует отнюдь не изолированно от других органов государственной власти, а в тесном контакте с Президентом РФ, указы которого оно обязано исполнять. Правительство взаимодействует с Федеральным Собранием, в котором имеет свое представительство (это статс-секретари министерств — уполномоченные представлять министра и министерство в парламенте). Основная задача представительства — координировать деятельность федеральных исполнительных органов в парламенте. Деятельность Правительства тесно связана с судебными органами. Представитель Правительства есть в Конституционном Суде РФ. Правительство через соответствующие органы и учреждения (министерства юстиции, внутренних дел, их исправительные учреждения, судебных исполнителей и т.д.) обеспечивает исполнение судебных решений.

    Реализация актов Правительства РФ, а также его повседневная деятельность обеспечивается государственными служащими. Внутреннюю деятельность Правительства, его текущую работу обеспечивает рабочий Аппарат Правительства, возглавляемый руководителем Правительства РФ. В Аппарате Правительства созданы департаменты и отделы, в которых состоят должностные лица, находящиеся на федеральной государственной службе, и работники вспомогательных служб, не являющиеся чиновниками.

    Федеральные отраслевые органы осуществляют контроль за выполнением федерального законодательства в соответствующей области. Они вправе отзывать лицензии, их уполномоченные должностные лица, если это устанавливает закон, вправе налагать административные взыскания (штрафы и др.). В октябре 2002 г. Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ в связи с нарушением законов прекратило вещание телерадиокомпаний «Московия» и поставило вопрос о дисциплинарной ответственности руководителей государственной компании «Маяк»1.

    Выполнение актов Правительства, министерств и ведомств обеспечивается посредством повседневной деятельности различных управляющих органов и должностных лиц. Число «управленцев», растет (это общемировая тенденция, связанная со многими факторами современного развития, увеличением производительности труда в сфере экономики, что создает возможности и ресурсы развивать сферы самого разного обслуживания). Их численность на долю населения в России по сравнению с СССР увеличилась. Надо заметить, однако, что различие между «работающими» и «управленцами» условно и все более стирается. Кроме того, далеко не все управленцы действуют в сфере исполнительной власти, многие звенья управления в образова-

    нии, медицине, на предприятиях и т.д. не относятся к собственно исполнительной власти, эти служащие хотя и находятся на службе в государственных учреждениях, не являются чиновниками. Властное управление реализуется государственным аппаратом исполнительной власти, который составляют должностные лица, работающие в органах государства. Это прежде всего федеральная государственная служба (есть и государственная служба субъектов РФ, создаваемая по предметам совместного с Федерацией ведения и по предметам, отнесенным к ведению субъектов РФ). В различных органах федеральной государственной службы в сфере экономики, социальных отношений, политики, духовной жизни трудится большой отряд государственных служащих. Среди них более 575 тыс. человек находятся на классифицированной государственной службе РФ (в органах законодательной власти — 10,4 тыс., исполнительной власти — 456,1 тыс., судебной власти — 105,7 тыс., в других федеральных органах — 3,4 тыс.)1. Им присваиваются категории («А», «Б», «В»), квалифицирующие разряды (действительный государственный советник 1, 2, 3-го класса. Только небольшая часть федеральных государственных служащих (Vio) работает в центре, большинство служит на местах в федеральных территориальных органах министерств и ведомств (управлениях, отделах министерств и ведомств в семи федеральных округах, субъектах РФ, в городах, районах). Не все федеральные министерства л ведомства имеют территориальные органы, например, их не имеет Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, а некоторые создают межтерриториальные (для ряда субъектов РФ) органы (например, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности). Действует специальный закон о федеральной государственной службе, положения которого относятся не только к государственной службе в сфере исполнительной власти. Другие ветви власти также имеют государственных служащих определенных категорий и разрядов (аппараты палат Федерального Собрания, суды и др.).,

    Чиновники несут ответственность перед гражданами и юридическими лицами за причинение вреда при нарушении закона. Суды РФ удовлетворяли иски граждан к министерствам обороны, финансов, внутренних дел2.

    Содержание государственного аппарата во всех странах стоит дорого. В России один чиновник высшей категории «А» (министр, депутат парламента, член Верховного Суда РФ и др.) обходится казне почти в 200 тыс. долл. в год (с учетом расходов на спецтранспорт, спецсвязь, государственные дачи, зарубежные командировки, отдых и т.д.)1.

    Одно из главных зол чиновничества — бюрократизм. Мировая практика свидетельствует, что противостоять ему могут только развитые институты общества — парламент, суды, независимые средства массовой информации, партии, профсоюзы, другие общественные объединения, использование форм непосредственной демократии, участие граждан в управлении (партиципация). Другое зло — коррупция. По данным антикоррупционного комитета, масштаб вреда, который причиняет коррупция чиновников в России, оценивается в 20 млн долл. в месяц2.

    Смотрите так же:  Как написать приказ о замещении работника

    Глава 6. Правительство Российской Федерации (ст.ст. 110 — 117)

    Глава 6. Правительство Российской Федерации

    1. Природа и место Правительства в системе органов государственной власти в процессе конституционных преобразований и проведения политических реформ существенно менялись.

    В силу Конституции 1978 г. (с изм. и доп., внесенными Законом от 27 октября 1989 г.//Ведомости РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303) Совет Министров РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом и подотчетным им. Поскольку в компетенции высших представительных органов государственной власти советского типа было осуществление не только законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет Министров был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

    С введением в Российской Федерации поста Президента на основе решений референдума 1991 г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти, возглавляемую Президентом. Закон «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» 1992 г. (Ведомости РФ. 1993. N 1. Ст. 14) по-новому урегулировал отношения в сфере осуществления федеральной исполнительной власти с учетом того, что Президент был наделен конституционными полномочиями по руководству Советом Министров как органом, ему подотчетным. При этом вопросы исполнительной власти были полностью сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того, что Конституция 1978 г. провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного строя разделение властей (ст. 3, в ред. Закона от 21 апреля 1992 г.//Ведомости РФ. 1992. N 20. Ст. 1084).

    Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют конституционные положения, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами. Ключевыми принципами ее организации и функционирования являются взаимосвязанные принципы единства власти и разделения ее ветвей (ст. 10, 11 и 77 Конституции).

    Формула прежней Конституции и Закона РСФСР «О Президенте РСФСР» (Ведомости РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512) о подотчетности федерального Правительства Президенту как главе исполнительной власти в текст новой Конституции не была включена с учетом того, что Президент провозглашен Конституцией главой государства, а не главой исполнительной власти, и при том, что исполнительная власть прямо возложена на Правительство.

    ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», принятый 17 декабря 1997 г., закрепил на основе Конституции новое положение Правительства в системе органов государственной власти России как высшего органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147).

    Вместе с тем Конституция предоставляет Президенту как главе государства, обладающему рядом функций, ставящих его над классической триадой властей, в том числе исполнительной, обширные полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия Правительства и других органов государственной власти, а также по формированию Правительства, направлению его деятельности. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116); Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов Правительства; утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вправе отменять постановления и распоряжения федерального Правительства; принимает решения об отставке Правительства и освобождении от должности отдельных его членов (п. «а» и «д» ст. 83, ст. 112, ч. 3 ст. 115, ст. 117).

    Президент наделен Конституцией и на ее основе федеральными законами полномочиями, позволяющими утверждать о наличии у главы государства функций исполнительной власти. К их числу, в частности, относятся руководство рядом органов исполнительной власти, внешней политикой, право председательствовать на заседаниях Правительства и др.

    Кроме того, Президент осуществляет исполнительную власть, реализуя свои конституционные полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), принимая указы, обусловленные требованием проведения политической, экономической и социальной реформ, в том числе указы по вопросам, находящимся в силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства. Правительство обязано не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений законодательства РФ.

    Вместе с тем Правительство, представляя собой конституционный орган, выполняющий общегосударственные функции, является органом государственной власти, наделенным Конституцией самостоятельными компетенционными полномочиями.

    Осуществляя регулятивно-управленческую функцию, Правительство обеспечивает руководство экономикой страны, разрабатывает федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, организует проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии, ведет работу по обеспечению законности, прав и свобод граждан, борьбе с преступностью, реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами, указами Президента (см. комм. к ч. 1 ст. 114). По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам, а также осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений.

    Организационно-управленческая направленность деятельности Правительства заключается в руководстве работой министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, в распределении функций между ними, утверждении положений о них, установлении предельной численности работников аппаратов и размеров ассигнований на их содержание в пределах средств федерального бюджета. Заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся федеральными министрами, и их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве, члены коллегий федеральных органов исполнительной власти назначаются и освобождаются от должности Правительством. Для осуществления своих полномочий Правительство может создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

    ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает особенности руководства некоторыми федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента. Президент руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др., утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них, определяет их функции и назначает руководителей, а также осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности (Указ от 20 мая 2004 г.//СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023; с изм.). Правительство в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента координирует деятельность таких федеральных органов исполнительной власти, как это предусмотрено Законом о Правительстве (ч. 4 ст. 32).

    Конституция наделяет Правительство правом издавать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в РФ (ч. 1 и 2 ст. 115). Нормативные правовые акты Правительства принимаются в пределах его компетенции, являются подзаконными актами и должны соответствовать указам Президента; в случае их противоречия актам более высокого уровня могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 115), а также подлежат правовой оценке в судебном порядке. Важнейшая функция Правительства заключается в его оперативно-исполнительской деятельности по обеспечению реализации законов и подзаконных актов, решению задач государственного управления.

    Необходимо отметить контрольную функцию Правительства. Закон в качестве основных требований к деятельности Правительства определил следование его принципам верховенства Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обязано не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений законодательства РФ.

    В соответствии с Конституцией федеральное Правительство в рамках, определенных законом, осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к полномочиям Российской Федерации по предметам ее исключительного ведения и совместного с субъектами РФ ведения; Правительство вправе отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти.

    Правительством осуществляется координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (см. по этому вопросу Постановление от 5 декабря 2005 г. N 725//СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311), а также контроль за правовыми актами органов исполнительной власти субъектов. В случае противоречия таких актов Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина Правительство вносит Президенту предложения о приостановлении их действия. Вместе с тем Правительством обеспечивается соблюдение прав органов исполнительной власти субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти; в порядке, установленном законом, разрешаются споры и устраняются разногласия между ними, создаются согласительные комиссии.

    Следует отметить юрисдикционную деятельность Правительства, которое вправе применять меры дисциплинарного характера в случаях, предусмотренных законом, при наличии гарантий оспоримости таких мер в судах.

    Конституция изменила принцип взаимоотношений органов законодательной и исполнительной властей, а также характер ответственности Правительства перед парламентом. В соответствии с Конституцией на назначение Председателя Правительства должно быть получено согласие Государственной Думы; эта палата вправе вынести вотум недоверия Правительству, а Председатель Правительства поставить перед ней вопрос о доверии. Порядок рассмотрения данных вопросов конкретизирован в гл. 17 и 18 Регламента Государственной Думы (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм.).

    Провозгласив принцип разделения властей, Конституция вывела Правительство из прямого подчинения парламенту, сохранив за Государственной Думой контроль в ключевой сфере — бюджетной политике. Правительство представляет Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, информирует Думу о ходе исполнения федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ. В соответствии с Конституцией и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство дает письменные заключения на законопроекты, требующие финансирования из федерального бюджета, о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие проекты.

    Правительство как высший государственный орган, осуществляющий исполнительную власть, должно исполнять и проводить в жизнь федеральные законы. Его деятельность оценивается и при рассмотрении палатами Федерального Собрания практики выполнения конкретных законов.

    В качестве субъекта законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку и внесение в Государственную Думу значительной части законопроектов. Как свидетельствуют планы законопроектных работ Государственной Думы, растет число проектов, вносимых Правительством в эту палату по вопросам бюджетного, финансового и налогового регулирования, по реформированию социальной сферы.

    Помимо конституционной обязанности представления заключений по конкретным законопроектам, о чем уже говорилось, Правительство вправе представлять официальные отзывы о рассматриваемых проектах.

    Взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями Правительства в соответствующих палатах, назначаемыми на должность Правительством, и статс-секретарями — заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти, на которых возложена также организация законопроектной работы в этих органах. Положение о полномочных представителях Правительства РФ в палатах и Положение о Комиссии Правительства по законопроектной деятельности утверждены постановлениями Правительства, соответственно, от 1 февраля 2000 г. N 94 и от 2 июня 2004 г. N 264 (СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 774; 2004. N 23. Ст. 2317; с изм.). На основе Указа Президента «О статс-секретарях — заместителях руководителей федеральных органов исполнительной власти» Правительством 13 августа 2005 г. утвержден Типовой должностной регламент статс-секретарей (СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3203; N 34. Ст. 3507).

    По вносимым Правительством в Государственную Думу законопроектам назначаются официальные представители. В связи с рассмотрением палатами Федерального Собрания иных законопроектов могут также назначаться специальные представители Правительства, которые наделяются соответствующими полномочиями.

    Председатель Правительства или его заместитель дает в устной или письменной форме ответы на парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

    Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат, их комитетов и комиссий, а также обязаны по приглашению палат присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов в соответствии с регламентами палат (Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации и Регламент Правительства РФ//СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; 2002. N 7. Ст. 635; 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

    Правительство взаимодействует с органами судебной власти, в пределах своих полномочий производит финансирование судов и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия, исполнение судебных решений. На основе ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» Правительство разрабатывает во взаимодействии с председателями высших судов РФ, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и Советом судей РФ проект федерального бюджета в части финансирования судов.

    В случае признания судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции, федеральным законам и указам Президента Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с актами федерального законодательства.

    Конституция предоставляет право Правительству обращаться в Конституционный Суд с запросами о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов, а также нормативных актов субъектов Федерации, некоторых других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции, а также в связи с разрешением споров о компетенции (ст. 125).

    Для представления позиции Правительства в Конституционном Суде, Верховном Суде и Высшем Арбитражном Суде РФ Правительство назначает полномочного представителя Правительства в этих судах, действующего от имени Правительства без доверенности (см. Постановления Правительства от 26 июля 2001 г. N 555 и от 1 июня 2004 г. N 260//СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3289; 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

    2. Правительство является коллегиальным органом государственной власти. Конституция конкретно определяет круг высших должностных лиц, которые входят в состав Правительства РФ. Это Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры. В сравнении с ранее действовавшей Конституцией (1978 г.) этот круг сужен: прежде в него входили также председатели государственных комитетов и, по должности, председатели Советов Министров республик в составе РСФСР; Президент мог включать в состав Правительства руководителей других органов и организаций РСФСР.

    Как уже отмечалось, весь состав Правительства утверждается Президентом самостоятельно, и только на назначение Председателя Правительства в силу Конституции требуется согласие Государственной Думы (п. «а» ч. 1 ст. 103. Ст. 111). Поскольку формирование Правительства тесно связано с его структурой (ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента, решающего эти вопросы по представлению Председателя Правительства, то на практике в состав Правительства включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в связи с возложением на них специальных государственных функций в соответствии с указами Президента и вследствие этого входящие в состав Правительства (СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4798; 2001. N 43. Ст. 4072; 2006. N 13. Ст. 1360). Необходимо отметить, что статус федерального министра предполагает равноценное участие соответствующих должностных лиц в работе Правительства.

    Структура федеральных органов исполнительной власти, наличие в ней министерств и иных органов, возглавляемых руководителями в ранге министра, обусловлены задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными Конституцией и конкретизированными в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», других федеральных законах.

    Правительство как коллегиальный орган значительную часть вопросов решает на заседаниях. Законом о Правительстве определен перечень вопросов, решаемых исключительно на заседаниях Правительства. Среди них — вопросы о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, о внесении законопроектов в Думу, о программах приватизации, о заключении подлежащих ратификации международных договоров РФ, о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации и др. (ст. 28). Исключительно на заседаниях Правительства также утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, а также Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства (Постановление Правительства от 1 июня 2004 г. N 260//СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

    1. Комментируемая часть предусматривает при назначении главы Правительства РФ необходимость согласования воль Президента РФ и Государственной Думы. Это парламентарный элемент в российской форме правления, характеризуемой как смешанная («президентско-парламентарная») республика. Такое согласование воль призвано придать Правительству необходимую устойчивость и авторитетность, создать лучшие условия для взаимодействия законодательной и исполнительной власти.

    Само назначение имеет место в случае смены Президента или его повторного избрания, после чего Правительство РФ слагает свои полномочия (см. комм. к ст. 116), либо в случае отставки Правительства по любой причине (см. комм. к ст. 117). Первый Президент РФ Б.Н. Ельцин в 1998 и 1999 гг. четыре раза отправлял Правительство в отставку, после чего происходило назначение нового Председателя Правительства. Второй Президент В.В. Путин после своей инаугурации назначил 17 мая 2000 г. Председателем Правительства М.М. Касьянова, которого 5 марта 2004 г. заменил М.Е. Фрадковым.

    Здесь важно отметить, что кандидатура будущего Председателя Правительства определяется Президентом, а Государственная Дума лишь соглашается или не соглашается с ней, но свою кандидатуру выдвинуть не может. ФКЗ от 17 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм. и доп.) устанавливает в действующей редакции ст. 7, что Председатель Правительства назначается Президентом из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства. Председатель Правительства освобождается от должности Президентом по своему заявлению об отставке или в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. Тем самым части 1 и 2 излагаемой статьи 7 ФКЗ о Правительстве ограничивают право Президента выбирать кандидатуру главы Правительства и увольнять Правительство в отставку, что не соответствует п. «а» и «в» ст. 83, комментируемой статье и ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, которые никаких ограничений для Президента в этом вопросе не предусматривают (см. комм. к этим положениям). Об освобождении от должности Председателя Правительства Президент уведомляет палаты Федерального Собрания в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку всего Правительства. Согласия Государственной Думы на это не требуется.

    2. В комментируемой части устанавливаются сроки для внесения Президентом РФ в Государственную Думу кандидатуры Председателя Правительства РФ. Необходимость конституционного установления таких сроков диктуется стремлением обеспечить непрерывность функционирования исполнительной власти, не допустить длительного отсутствия полномочного Правительства.

    Сроки в комментируемой и следующей статьях установлены не в днях, как в остальных статьях Конституции, а в неделях, что не оставляет возможности для различного толкования соответствующих периодов времени (не может быть вопроса о том, рабочая неделя имеется в виду или календарная). Из такого определения сроков следует, что Государственная Дума не может прервать свою работу, если Председатель Правительства не назначен. Впрочем, отсутствие унификации при определении конституционных сроков объясняется, скорее всего, недоработкой редакторов, готовивших текст Конституции к вынесению на референдум и не располагавших необходимым временем для его тщательной отработки.

    3. Комментируемая часть определяет срок для Государственной Думы, в течение которого она должна рассмотреть представленную Президентом кандидатуру на должность Председателя Правительства.

    Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.) урегулировал в гл. 17 процедуру дачи Государственной Думой согласия на назначение Председателя Правительства РФ (см. комм. к п. «а» ч. 1 ст. 103).

    4. Комментируемая часть регулирует ситуацию, которая складывается в случае трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур Председателя Правительства, представленных Президентом. Из текста Конституции неясно, вправе ли Президент повторно предлагать уже отклоненную кандидатуру и если он это сделает, то будет ли это считаться, соответственно, вторым или третьим представлением. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании отдельных положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации (СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447) разъяснил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение — с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

    Из текста комментируемой части следует со всей определенностью, что после третьего отклонения Государственной Думой представленной Президентом кандидатуры Председателя Правительства — независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, — Президент уже обязан назначить Председателя Правительства и распустить Государственную Думу с назначением новых ее выборов. При назначении в этом случае Председателя Правительства Конституция уже ничем Президента не связывает: назначенной может быть любая из представлявшихся Государственной Думе кандидатур или даже лицо, кандидатура которого Государственной Думе не представлялась.

    После выборов, однако, необходимо получить на произведенное назначение согласие новой Государственной Думы. Это следует из общего принципа, содержащегося в ч. 1 комментируемой статьи. В случае трехкратного отказа в даче согласия должен последовать роспуск и этой Государственной Думы. Такая гипотетическая ситуация свидетельствовала бы о полной неспособности Президента к нахождению компромиссов с политическими силами, которые находятся к нему в оппозиции, однако пользуются в стране значительным влиянием, поскольку от созыва к созыву располагают абсолютным большинством голосов в Государственной Думе. Ни один бюджет не выдержит многократных парламентских перевыборов, а кроме того, это могло бы привести к острому кризису власти на фоне раздражения и усталости избирателей. Поэтому реализация положения ч. 4 комментируемой статьи на практике маловероятна, а уж второй подряд роспуск Государственной Думы почти совсем невероятен.

    Весной и осенью 1998 г. применение комментируемой части чуть было не состоялось, когда Государственная Дума дважды отказала в согласии на назначение Председателем Правительства С.В. Кириенко и В.С. Черномырдина. На назначение первого из них Государственная Дума на третий раз все же дала согласие, а В.С. Черномырдина в третий раз Президент представлять не стал. Компромиссное решение в данном случае было найдено, и Председателем Правительства стал тогда Е.М. Примаков. В период президентства В.В. Путина предложенные им кандидатуры М.М. Касьянова и М.Е. Фрадкова сразу получали согласие Государственной Думы.

    1. В силу Конституции весь состав Правительства утверждается Президентом в соответствии с предлагаемой структурой федеральных органов исполнительной власти.

    Конституция не дает однозначного ответа, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а лишь говорит о том, что предложения по данной структуре представляются главой Правительства Президенту.

    При толковании понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» Конституционный Суд в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П (СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866) указал на необходимость учитывать, что ст. 112 (ч. 1) Конституции находится в системной связи со ст. 83 (п. «д»); из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве; структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти. Конкретное определение структуры федеральных органов исполнительной власти основывается непосредственно на Конституции РФ, ее ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115. Предложения о структуре вносятся Председателем Правительства не позднее недельного срока после его назначения и утверждаются указом Президента; изменения и дополнения в структуру в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

    Что касается системы федеральных органов исполнительной власти как основы для формирования структуры, то ни Конституция, ни ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не указывают прямо на виды органов, образующих систему. При этом конституционные положения о регулировании посредством федеральных законов общих принципов организации и деятельности органов государственной власти (п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 предопределяют возможность закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе. Вместе с тем не исключается и возможность издания в этой сфере других нормативных актов, исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента, а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89, 110, 112-114). Начиная с 2003 г. Президентом реформируется система и структура федеральных органов исполнительной власти. В этой сфере следует назвать Указы, касающиеся административной реформы, такие как «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», «О мерах по совершенствованию государственного управления» (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046; 2004. N 29. Ст. 3019; с изм.). Указом от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; с изм.) внесены изменения в систему указанных органов, установлены их типы с определением статуса, места и роли в механизме государственного управления. К их числу отнесены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

    Создаваемые государственные органы призваны служить инструментом проведения политической и экономической реформ на основе Конституции, осуществлению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. В процессе административной реформы определяются и уточняются функции органов исполнительной власти. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, по координации и контролю деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, решению кадровых вопросов.

    Смотрите так же:  Какой штраф за езду без страхового полиса

    Федеральная служба наделяется функциями по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальными функциями в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью. Федеральное агентство призвано осуществлять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

    При статусном различии этих органов только министерство обладает нормотворческими полномочиями, федеральные службы и агентства издают индивидуальные правовые акты.

    Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти определяются на основе Типового регламента внутренней организации этих органов (утв. Постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. N 452//СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233), который применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства от 19 января 2005 г. N 30//СЗ РФ.2005. N 4. Ст. 305). Регламенты конкретных федеральных органов исполнительной власти разрабатываются в соответствии с федеральными законами, актами Президента и Правительства на основе типовых регламентов.

    Ряду федеральных органов исполнительной власти на основе ФКЗ о Правительстве Указом «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» придан особый статус: руководство их деятельностью осуществляет Президент. К их числу отнесены: министерства внутренних дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, иностранных дел, обороны, юстиции, Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, другие службы, агентства и управления. Конкретные функции такого рода органов определяются указом Президента; функции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, — постановлением Правительства (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023; 2005. N 12. Ст. 1023; N 47. Ст. 4880; N 52 Ч. 3. Ст. 5690; 2006. N 14. Ст. 1509; 2007. N 8. Ст. 978).

    2. Часть 2 комментируемой статьи тесно связана с ее ч. 1, поскольку формирование персонального состава Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти и предопределено частью 2 ст. 110 Конституции.

    Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства предложений по его персональному составу в отличие от определенного ею недельного срока для предложений по структуре Правительства. На практике формирование нового Правительства в полном составе происходит при назначении его Председателя, в краткие сроки после утверждения структуры, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства. При этом Конституция особую роль в формировании Правительства отводит Президенту, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства парламенту и утверждению персонального состава Правительства. Это обусловлено конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней.

    Правительство является традиционно коллегиальным органом, каковыми были и его предшественники — Совет Народных Комиссаров, Совет Министров. При этом действующая Конституция отводит Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства и организации его работы. Хотя Конституция не содержит прямой нормы о том, что Председатель Правительства возглавляет этот орган исполнительной власти Российской Федерации, Закон о Правительстве зафиксировал его руководящую роль (ст. 24). Это положение Закона основано на конституционно установленном порядке назначения главы Правительства Президентом с согласия Государственной Думы (ст. 111), праве Председателя Правительства ставить перед этой палатой Федерального Собрания вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 117), а также на закреплении в Конституции важнейших полномочий Председателя Правительства, связанных с его участием в формировании состава Правительства и определении структуры федеральных органов исполнительной власти (ст. 112). Эти и другие положения Конституции дают основания для вывода о сочетании коллегиальности и единоначалия при определении конституционного статуса федерального Правительства в целом и его главы.

    Председатель Правительства направляет работу Правительства, руководствуясь Конституцией, в соответствии с федеральными конституционными и конституционными законами, указами Президента, исходя из основных направлений внутренней и внешней политики государства, одобряемых Президентом, излагаемых в его посланиях Федеральному Собранию, содержащихся в указах Президента.

    Председатель Правительства несет ответственность за выполнение Правительством политических, экономических, культурных и социальных задач, а также задач в сфере обеспечения правопорядка, безопасности, обороны страны.

    В соответствии со своим статусом главы Правительства Председатель представляет Правительство в отношениях с Президентом, а также палатами Федерального Собрания, в том числе при представлении федерального бюджета и отчета о его исполнении, проектов федеральных законов. Представительские функции осуществляются Председателем федерального Правительства во взаимоотношениях с субъектами Федерации, а также за пределами территории Российской Федерации.

    Председатель Правительства вносит Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, об отставке Правительства, о поощрении членов Правительства. Он не обладает дисциплинарными полномочиями в отношении членов Правительства, но вправе в силу Закона о Правительстве представлять Президенту предложения о наложении на членов Правительства дисциплинарных взысканий.

    Председатель Правительства определяет распределение обязанностей между своими заместителями, нормой является их подчиненность главе Правительства. Заместители Председателя Правительства вправе координировать работу федеральных органов исполнительной власти, давать им поручения, являющиеся обязательными для министров, рассматривать проекты актов, внесенных в Правительство, наделяются другими полномочиями согласно ст. 25 Закона о Правительстве. Полномочия федеральных министров как подотчетных Правительству должностных лиц определены в ст. 26 Закона о Правительстве.

    Председатель Правительства организует работу Правительства, ведет его заседания, систематически проводит совещания с членами Правительства, руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов и организаций при Правительстве, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности Правительства, поручений Президента, принимает решения по оперативным вопросам. Председатель Правительства в силу Закона обязан систематически информировать Президента о работе Правительства. Руководя заседаниями Правительства, Председатель обладает правом решающего голоса (в соответствии с п. «б» ст. 83 Конституции заседания могут проходить под председательством Президента), утверждает план заседаний, одобряет проект повестки дня, принимаемый непосредственно на заседании Правительства (Регламент Правительства РФ//СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313; с изм.).

    На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании. Постановления и распоряжения Правительства подписываются его Председателем. Председатель (или его заместитель) подписывает и направляет в палаты Федерального Собрания также заключения Правительства на законопроекты, поправки к ним и официальные отзывы о законах и законопроектах.

    В соответствии с ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», другими федеральными законами, решениями Президента и Правительства Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры представляют Российскую Федерацию в международных и межгосударственных организациях, проводят международные переговоры, принимают участие в иных международных мероприятиях.

    ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» установлены ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства. Так, члены Правительства не вправе быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления, занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, при этом творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, организаций и граждан, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами или договоренностями; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства, получать в связи с осуществлением своих полномочий не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха, принимать без разрешения Президента почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств, выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет юридических и физических лиц и т.д. (ст. 11).

    Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах, ценных бумагах, а также об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Такие сведения могут быть опубликованы.

    Председатель Правительства освобождается от должности Президентом при подаче заявления об отставке, в случае невозможности исполнения своих полномочий. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства.

    Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства, продолжая исполнять и свои обязанности. Однако в этих случаях круг полномочий исполняющего обязанности Президента ограничен в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции. Он не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (см. по этим вопросам постановления Конституционного Суда от 6 июля 1999 г. N 10-П и от 11 июля 2000 г. N 12-П//СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3773; 2000. N 29. Ст. 3118).

    1. а) Правительство РФ играет ключевую роль в бюджетном процессе. Конституция наделяет Правительство полномочием по разработке федерального бюджета, которое конкретизировано в специальном федеральном законе — БК РФ. Как уже отмечалось в комментарии к ст. 75 Конституции, с 1 января 2008 г. вступает в силу новая редакция БК РФ — от 26 апреля 2007 г., в котором в нормы о бюджетном процессе внесены коррективы с учетом появления регулирования о так называемом трехлетнем бюджете. В действительности БК РФ в ред. от 26 апреля 2007 г. предусматривает не трехлетний бюджет, а ежегодное принятие Государственной Думой федерального закона на очередной финансовый год и плановый период (два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом).

    Как действующая, так и измененная редакции БК РФ предусматривают, что составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства (п. 1 ст. 171). БК РФ в ред. от 26 апреля 2007 г. сокращает основания для составления бюджета, называя в качестве таковых Бюджетное послание Президента, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, основные направлениях бюджетной и налоговой политики (п. 2 ст. 172). Каждое из перечисленных оснований, из которых исходит Правительство при составлении бюджета, раскрывается в конкретных статьях БК РФ в ред. от 26 апреля 2007 г. (ст. 170, 173).

    Статья 184 БК РФ в ред. от 30 декабря 2006 г. предусматривает, что составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года, оно осуществляется в соответствии с бюджетной политикой РФ, определенной в Бюджетном послании Президента. В редакции БК РФ, созданной ФЗ от 30 декабря 2006 г., названная статья не устанавливает точного срока, предусматривая, что порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ устанавливаются Правительством с соблюдением требований, установленных данным Кодексом.

    БК РФ как в ред. от 30 декабря 2006 г., так и в ред. от 26 марта 2007 г. предусматривает, что непосредственное составление проекта федерального бюджета осуществляется Министерством финансов РФ (п. 2 ст. 171).

    Под представлением федерального бюджета необходимо понимать внесение Правительством в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете. В соответствии с БК РФ в ред. от 26 апреля 2007 г. Правительство вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года. В части срока внесения законопроекта редакция БК РФ не претерпела изменений. Одновременно с законопроектом Правительство представляет в Государственную Думу ряд документов и материалов прогностического и аналитического характера.

    Исполнение федерального бюджета обеспечивается Правительством: процесс исполнения организует Федеральное казначейство, которое находится в ведении Министерства финансов.

    Комментируемая статья предусматривает конституционную обязанность Правительства представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. В п. 2 ст. 264.7 БК РФ в ред. от 26 апреля 2007 г. определено, что отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается Правительством и направляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ. Годовой отчет об исполнении федерального бюджета подлежит рассмотрению Государственной Думой и утверждению федеральным законом (во многом совпадающие правила отчетности Правительства содержатся в редакции БК РФ от 30 декабря 2006 г.).

    В целях существенного расширения контрольных функций парламента в отношении исполнительной власти Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложил установить конституционную норму, обязывающую Правительство ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом. Внесенный им затем в Государственную Думу проект закона о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» был в ноябре-декабре 2008 г. одобрен Государственной Думой, Советом Федерации и законодательными органами субъектов РФ. Новой нормой о представлении Государственной Думе ежегодных отчетов Правительства о результатах своей деятельности был дополнен п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции. Аналогичная норма об отнесении к ведению Государственной Думы заслушивания таких отчетов была включена в новый пункт ч. 1 ст. 103 Конституции (п. «в»).

    Для реализации данной конституционной поправки потребовалось внести изменения в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который в декабре 2008 г. был дополнен рядом новых положений (в ст. 13, 28, 40.1). Установлено, в частности, что подготовка ежегодных отчетов о результатах деятельности Правительства, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства РФ. Указанные отчеты подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и «Парламентской газете» (ст. 40.1).

    б) Правительство обеспечивает в РФ проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Примечательно, что понятие «финансовая политика» отделено от понятий «кредитная политика» и «денежная политика», хотя кредиты и деньги относятся к финансам. Это дает возможность рассматривать финансовую политику как включающую в себя налоговую политику, а также политику в области бухгалтерского учета и аудита. Из такого же понимания исходит и Конституционный Суд, который в своих решениях неоднократно обращался к анализу понятия «единая финансовая политика».

    Например, в Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-О указано, что принцип единой финансовой политики, включая налоговую, и единство налоговой системы закреплены в ряде статей Конституции РФ, прежде всего в ее ст. 114 (п. «б» ч. 1), согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Эти положения развивают одну из основ конституционного строя РФ — принцип единства экономического пространства (ст. 8, ч. 1), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74).

    В Постановлении от 1 апреля 2003 года N 4-П отмечается, что из ст. 71 (п. «ж», «р») Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 8 (ч. 1), 29 (ч. 4), 34 и 114 (п. «б» ч. 1) следует, что в РФ официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой (в том числе налоговой) политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя РФ.

    В Определении от 25 декабря 2003 г. N 455-О указано, что единство экономического пространства как одна из основ конституционного строя РФ (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ) гарантируется, в частности, осуществлением находящейся в ведении РФ (п. «а», «е», «ж», «о» ст. 71; ч. 3 ст. 75 Конституции РФ) единой финансовой политики, включающей и единую налоговую политику; установлением правовых основ единого рынка; федеральным финансовым, в том числе бюджетным, регулированием; принятием гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства; формированием федеральных экономических служб, к которым относятся и налоговые органы.

    Данные правовые позиции показывают, что единая финансовая (в том числе налоговая) политика направлена на поддержание такой важнейшей основы конституционного строя РФ, как единство экономического пространства, а также на обеспечение принципа единства налоговой системы. Ее осуществление реализуется Правительством через систему находящихся в ее ведении федеральных экономических служб (Федеральную налоговую службу, Федеральное казначейство и т.д.), а также посредством таких инструментов, как бухгалтерский учет и аудит.

    Единая кредитная и денежная политика осуществляется Правительством путем осуществления следующих мер: регулирование рынка ценных бумаг, управление государственным внутренним и внешним долгом РФ, валютное регулирование и валютный контроль, руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами, разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен (ст. 15 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. о Правительстве РФ, в ред. от 30 января 2007 г.). Некоторые из названных мер осуществляются Правительством во взаимодействии с Банком России (п. 1 ст. 4 ФЗ о ЦБ РФ).

    в) Полномочия Правительства по обеспечению единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии вытекают из требований ст. 72 Конституции РФ о взаимодействии РФ и ее субъектов по вопросам природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий; охраны памятников истории и культуры (п. «д»), по общим вопросам воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е»), при координации вопросов здравоохранения, а также по вопросам защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение (п. «ж»).

    В целях реализации данного конституционного положения ФКЗ о Правительстве РФ относит к полномочиям Правительства осуществление мер по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики, взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы (ст. 16).

    Кроме того, Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, а также приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования, обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ (ст. 17).

    г) Правительство осуществляет управление федеральной собственностью. В соответствии с ГК РФ государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294 и 296 ГК. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (ст. 214).

    Отнесение государственного имущества к федеральной собственности осуществляется в настоящее время в порядке, установленном ФЗ от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

    В соответствии с п. 11 ст. 154 названного ФЗ в федеральной собственности может находиться:

    — имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ, а также нормативными правовыми актами РФ, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решениями Правительства РФ к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

    — имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов РФ в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом РФ по представлению Правительства РФ;

    — имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих РФ, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений.

    Правительство вправе своим решением учредить федеральное государственное предприятие или федеральное казенное предприятие (унитарные предприятия), правовое положение которых, права и обязанности собственников их имущества, а также порядок создания, реорганизации и ликвидации определяется ГК РФ и ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

    Вопросы приватизации государственного и муниципального имущества регулирует статья 217 ГК РФ, в соответствии с которой имущество, находящееся в государственной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества; при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

    д) Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности РФ. В соответствии с ФКЗ о Правительстве оно организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ, обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям, обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ, принимает меры по охране Государственной границы РФ, руководит гражданской обороной (ст. 20).

    Названные полномочия Правительства РФ конкретизируются в федеральном законодательстве, в частности в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», федеральных законах от 31 мая 1996 г. «Об обороне», от 27 декабря 1995 г. «О государственном оборонном заказе», от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне». Ряд полномочий Правительства в сфере безопасности предусмотрен в ФЗ от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности».

    Меры по реализации Правительством внешней политики состоят в обеспечении представительства РФ в иностранных государствах и международных организациях, заключении, в пределах предоставленных полномочий, международных договоров РФ, обеспечении выполнения обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдении за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивании геополитических интересов РФ, защите граждан РФ за пределами ее территории, осуществлении регулирования и государственного контроля в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества (ст. 21 ФКЗ о Правительстве).

    Пункт 2 ст. 3 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» определяет виды международных договоров РФ: межгосударственные, межправительственные, договоры межведомственного характера. В подпунктах «а» и «б» п. 1 ст. 11 данного ФЗ установлено, что Правительством принимаются решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров РФ по вопросам, относящимся к ведению Правительства, и международных договоров, заключаемых от имени Правительства. Важно отметить, что Правительство наделено полномочием реализовывать внешнюю политику. Определяет же основные направления внешней политики государства Президент (ч. 3 ст. 80 Конституции). В этой связи усмотрение Правительство при заключении международных договоров является ограниченным и не подлежит расширению.

    К реализации Правительством внешней политики отчасти можно отнести и меры, осуществляемые им в области экспортного контроля и таможенных отношений (в том числе при установлении размеров таможенных тарифов). Так, Правительство, согласно ч. 2 ст. 8 ФЗ от 18 июля 1999 г. «Об экспортном контроле», организует реализацию государственной политики в области экспортного контроля, в том числе в отношении международных режимов экспортного контроля. Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно указывал, что таможенное регулирование направлено на защиту конституционных ценностей, таких, как суверенитет и экономическая безопасность РФ (например, Постановление от 14 мая 1999 г. N 8-П). Названные меры можно также отнести к полномочию Правительства по осуществлению единой финансовой политики.

    е) Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. В теории права законность рассматривается как многоаспектное понятие. Несмотря на сложность его определения, ученые-правоведы верно указывают, что законность всегда включает в себя две стороны: наличие качественных, полноценных законов и их реальное претворение в жизнь. По поводу первой из указанных сторон можно было бы добавить, что для поддержания законности требуется также наличие качественных подзаконных актов.

    Участие Правительства в законотворческом процессе определяется рядом конституционных положений. Так, в соответствии с ч. 1 и 3 ст. 104 Конституции РФ Правительству принадлежит право законодательной инициативы, при этом законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Таким образом, одной из мер по обеспечению Правительством законности следует рассматривать осуществляемую им на основании Конституции законопроектную, а также экспертную деятельность.

    Смотрите так же:  Страны дающие гражданство за деньги

    В соответствии со ст. 115 Конституции на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение; постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в РФ (ч. 1 и 2). Значение актов Правительства по обеспечению законности подчеркивается Конституционным Судом. В частности, из его Постановления от 27 января 2004 г. N 1-П вытекает весьма ценный вывод с точки зрения анализа комментируемой статьи: нормативные правовые акты Правительства РФ, принимаемые в порядке реализации делегированных федеральными законами полномочий, фактически являются их продолжением, образуя с федеральными законами нормативное единство. Таким образом, работа Правительства по принятию таких нормативных актов представляется важнейшей мерой по обеспечению законности.

    Полномочие Правительства по осуществлению мер по обеспечению прав и свобод граждан, конечно же, следует рассматривает как наиболее приоритетное по сравнению с иными его полномочиями. В соответствии Конституцией человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

    Можно с уверенностью сказать, что все перечисленные в Конституции полномочия Правительства: участие в бюджетном процессе, проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, обеспечение законности и правопорядка и т.д. — так или иначе направлены на обеспечение прав и свобод граждан. При этом в силу названных конституционных положений под «гражданами» следует, разумеется, понимать не только граждан РФ, но и любых лиц, находящихся на территории РФ.

    Осуществление Правительством мер по обеспечению охраны собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями заключается, в частности, в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, разработке и реализации мер по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, а также по обеспечению деятельности органов судебной власти. Федеральные министры входят в состав Правительства, в том числе министры, подчиненные Президенту. К ним относится и министр внутренних дел, который осуществляет руководство всей милицией в РФ. В соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» милиция в РФ подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.

    Основными задачами криминальной милиции являются выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Криминальная милиция оказывает содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей.

    Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.

    ж) Правительство осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента. Таким образом, комментируемая статья не предусматривает исчерпывающего перечня полномочий Правительства.

    2. Порядок деятельности Правительства определяется ФКЗ о нем. Правительство является коллегиальным органом, состоящим из Председателя Правительства, его первых заместителей и заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства определяет в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу (ст. 24).

    Заместители Председателя Правительства участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации политики Правительства, участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения, предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство, осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства (ст. 25).

    Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение, принимают участие в выработке и реализации политики Правительства, обладают установленными законодательством полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, координируют и контролируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, назначают на должность и освобождают от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению руководителей этих органов (ст. 26).

    Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. Правительство может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства (ст. 27).

    Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости. Решения Президиума принимаются большинством голосов общего числа членов Президиума Правительства и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Правительство вправе отменить любое решение Президиума (ст. 29).

    1. Реализация конституционных полномочий Правительства объективно требует издания большого числа правовых актов в целях решения задач, предопределяемых статьей 114 Конституции, включая управление федеральной собственностью, разработку, координацию и выполнение программ экономических, социальных и других реформ, обеспечение прав и свобод граждан. Хотя Конституция не приводит исчерпывающих критериев для разграничения отношений, подлежащих регулированию исключительно законами, и отношений, регулируемых правовыми актами Правительства, можно утверждать, что предметом актов Правительства является управленческая деятельность. Прежняя Конституция определяла предмет нормотворчества Совета Министров методом исключения: Совет Министров был вправе решать вопросы государственного управления постольку, поскольку они не входили в компетенцию Съезда народных депутатов, Верховного Совета и Президента. Согласно действующей Конституции, правотворческая деятельность Правительства осуществляется на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента. Федеральное Правительство не вправе подменять парламент и главу государства, его акты носят подзаконный характер и должны соответствовать нормативным указам Президента. Это правило не может рассматриваться как ограничение статуса Правительства и является следствием воплощения принципа разделения властей и разграничения полномочий между органами государственной власти. Акты Правительства занимают высшую ступень в иерархии актов исполнительной власти.

    Конституция установила правовые формы актов Правительства в виде постановлений и распоряжений. Постановления принимаются, как правило, в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам (к числу таких актов относятся положения, инструкции, перечни, условия, требования, правила, нормы, стандарты и т.д.), а распоряжения как индивидуальные правовые акты издаются по оперативным и текущим вопросам. Постановления всегда принимаются в коллегиальном порядке, а распоряжения могут быть изданы единолично Председателем Правительства. Правительство также принимает правовые акты на основании прямых предписаний, содержащихся в законах и указах, — акты применения права.

    Порядок подготовки, рассмотрения и принятия актов Правительства определяется на основе Конституции, законов и нормативных указов Президента, Регламентом Правительства и разработанной на его основе Инструкцией по делопроизводству в Аппарате, утверждаемой Руководителем Аппарата Правительства (СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1099).

    В целях обеспечения согласованной деятельности Президента и Правительства, в том числе и в сфере нормативного урегулирования, предусмотрено, что проекты актов Правительства, которые издаются в пределах его полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Президента РФ, проекты, принятие которых предусмотрено актами Президента или которые рассмотрены на заседаниях Правительства под председательством Президента, направляются Аппаратом Правительства в Администрацию Президента в порядке, установленном Президентом.

    Проекты по вопросам, отнесенным к сферам деятельности министерств и соответствующих иных федеральных органов исполнительной власти, до их внесения подлежат обязательному согласованию с федеральными министрами, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, а при необходимости — с другими государственными органами и иными организациями. После согласования проекты направляются на заключение в Министерство юстиции, а проекты актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального и других бюджетов, — в Министерство финансов; проекты актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, — в Министерство экономического развития и торговли; проекты актов, затрагивающие полномочия субъектов Федерации, направляются в органы государственной власти субъектов.

    Внесенные в Правительство с отступлением от установленных правил проекты подлежат возврату в установленном Регламентом порядке.

    Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, а также вносить предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Акты высшего должностного лица и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации не должны противоречить постановлениям федерального Правительства, принятым в пределах его полномочий (ст. 22 ФЗ от 6 октября 1999 г.//СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; с изм. и доп.).

    В силу Конституции и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ч. 9 ст. 23) акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

    Вопросы конституционности нормативных решений Правительства разрешаются Конституционным Судом. При этом акты и их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. «а» ч. 2, ч. 6 ст. 125 Конституции).

    В соответствии с ГПК дела об оспаривании законности ненормативных правовых актов Правительства, а также его нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, рассматривает по первой инстанции Верховный Суд (ст. 27, 251-253 ГПК; см. по этому вопросу Постановление Конституционного Суда от 27 января 2004 г. N 1-П). Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону либо другому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает оспариваемый акт недействующим полностью или частично. Аналогичные полномочия Высшего Арбитражного Суда по признанию недействующими актов Правительства, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, урегулированы в АПК РФ (ст. 34, 195, 201).

    Акты Правительства подписываются его Председателем, вступают в силу и публикуются в порядке, установленном на основе требований Конституции (ч. 3 ст. 15) федеральным законодательством.

    Так, Законом «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также акты, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если не предусмотрен иной порядок. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания.

    В развитие этих положений Закона Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 конкретизированы правила опубликования актов Правительства РФ, сроки их вступления в силу, порядок осуществления контроля за правильностью и своевременностью обнародования актов (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; с изм.).

    2. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению всей системой исполнительных органов государственной власти, а также иными государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами, общественными объединениями, предприятиями, иными хозяйствующими субъектами, учреждениями, организациями (независимо от форм собственности).

    Обеспечение исполнения постановлений и распоряжений Правительства Закон «О Правительстве Российской Федерации» возложил на Правительство в целом, а также персонально на его заместителей и федеральных министров (ст. 25 и 26); эти вопросы систематически рассматриваются на заседаниях Правительства.

    Основываясь на конституционной обязанности Президента и Правительства обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), Правительство организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров РФ, а также осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, обеспечивает исполнение собственных постановлений и распоряжений, принимает меры по устранению нарушений законодательства.

    Исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах его заседаний, а также поручений Председателя Правительства и его заместителей организуется руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, которым адресованы поручения.

    Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образуется Аппарат Правительства, который действует в соответствии с Положением об Аппарате Правительства РФ (утв. Постановлением Правительства от 1 июня 2004 г. N 260//СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313).

    3. Обеспечение гарантий законности деятельности Правительства основывается на ряде конституционных положений, в том числе предусматривающих контроль за актами Правительства. Конституционное полномочие Президента по отмене актов Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента проистекает из статуса Президента как главы Российского государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. По запросам Президента и других, указанных в Конституции должностных лиц и государственных органов (п. «а» ч. 2 ст. 125) вопросы конституционности нормативных актов Правительства разрешаются Конституционным Судом. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В порядке конституционного судопроизводства нормативные акты Правительства могут проверяться также по жалобам граждан и запросам судов, если такие акты приняты во исполнение полномочия, возложенного на Правительство непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в законе, если имеется прямая нормативная связь постановления Правительства и закона (см. Постановление Конституционного Суда от 27 января 2004 г. N 1-П//СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403).

    Генеральный прокурор РФ наделен полномочием информировать Президента о несоответствии постановлений Правительства Конституции и законам РФ (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; с изм.).

    Данная статья Конституции, по существу, предопределяет срок полномочий Правительства, который проистекает из срока полномочий Президента. Сложение полномочий Правительством носит безусловный характер и не требует согласия его членов. Федеральный Президент в соответствии с ч. 1 ст. 81 Конституции избирается на четыре года и вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов и в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы, — на тридцатый день со дня официального опубликования ЦИК общих результатов выборов Президента (ст. 82 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171; с изм.).

    Правительство исполняет свои полномочия в течение указанного периода, если не вступают в действие нормы Конституции о его отставке либо о досрочном прекращении исполнения полномочий Президентом, в связи с чем Правительство также досрочно прекращает свои полномочия (п. «в» ст. 83, ст. 92, 93 и 117 Конституции, а также ч. 4 ст. 7, ст. 35 ФКЗ о Правительстве). Решение о сложении Правительством полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента.

    Слагая полномочия перед вновь избранным Президентом, Правительство продолжает действовать до сформирования нового Правительства по поручению Президента. Президент вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев (ч. 2 ст. 8 ФКЗ о Правительстве).

    1. Изложенное в комментируемой части право Правительства РФ может осуществляться им в любое время. Никаких специальных оснований для этого не требуется.

    Систематический анализ конституционных положений приводит к заключению, что решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель. Поскольку остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности по предложению его Председателя, назначение или отставка любого из них не означает и не влечет отставки Правительства. Даже если в отставку подадут все они, Председатель может предложить Президенту РФ новые кандидатуры на соответствующие должности, и Правительство будет продолжать считаться существующим. Напротив, если Председатель выбудет по какой бы то ни было причине, Правительство подлежит сформированию заново. Это положение содержится в ч. 4 ст. 7 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм. и доп.).

    Если Президент примет отставку Правительства, то тогда он должен определить и представить Государственной Думе нового его главу в соответствии со ст. 111 Конституции (см. комм. к ней). Если же отклонит отставку, то возникнет ситуация, в которой надо разобраться. Трудно себе представить, чтобы не желающий оставаться на своей должности Председатель Правительства работал плодотворно. И вообще никого нельзя заставлять занимать должность против его воли.

    Правительство, скорее всего, может подать в отставку по своей инициативе (вероятнее, по инициативе Председателя) в случае какого-то расхождения между ним и Президентом, а также между Председателем Правительства и руководителями федеральных органов исполнительной власти, которые в соответствии с ч. 1 ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ назначаются непосредственно Президентом (это руководители органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и их заместители). Если Президент отставку принимает, то, следовательно, он имеет намерение назначить нового Председателя, с которым, предположительно, расхождений не предвидится. Напротив, если отставка отклоняется, это может лишь значить, что Президент желает сохранить данного Председателя Правительства и найден какой-то компромисс, позволяющий Правительству под руководством Президента работать дальше. В противном случае отклонение отставки Правительства выглядело бы бессмысленным.

    Конечно, нельзя исключать и такие мотивы для отставки, как усталость и просто нежелание в дальнейшем заниматься данной деятельностью.

    Впрочем, на практике в период действия Конституции РФ таких отставок Правительства не было.

    2. Комментируемая часть регулирует другую ситуацию, чем предыдущая, в чем-то даже противоположную ей, а именно устанавливает право Президента РФ по своему усмотрению в любое время отправить Правительство в отставку. Здесь также не требуется никаких специальных оснований. И никакому обжалованию и оспариванию такое решение Президента не подлежит, вопреки тому что сказано в ч. 2 действующей редакции ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (см. комм. к ч. 1 ст. 111).

    Согласно ч. 3 этой статьи, Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения.

    Б.Н. Ельцин в бытность свою Президентом РФ неоднократно пользовался данным правом и отправлял Правительство в отставку. Это имело место в последний период перед собственной отставкой, когда он подбирал кандидатов на свое место и испытывал их на должности Председателя Правительства. Президент В.В. Путин прибегнул к этой мере в марте 2004 г. перед окончанием своего первого срока пребывания в должности, но это вряд ли был поиск кандидата в преемники, поскольку очевидно было, что предстоит второй срок собственного президентства. Здесь, видимо, сказались политические расхождения с тогдашним Председателем Правительства М.М. Касьяновым.

    3. В комментируемой части регулируется институт, именуемый обычно парламентским вотумом недоверия правительству. Это одна из парламентарных черт той формы правления — смешанной республики, которая установлена действующей Конституцией. Правда, у нас, в отличие от зарубежных государств с парламентарными и смешанными формами правления, реализация последствий вотума недоверия усложнена.

    3.1. Выражение недоверия Правительству РФ, о котором говорится в первом предложении комментируемой части, означает принципиальное несогласие Государственной Думы с правительственной политикой вообще или по какому-то весьма важному вопросу и невозможность дальнейшего ее взаимодействия с Правительством.

    Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.) урегулировал процедуру выражения недоверия Правительству РФ в гл. 18 (см. комм. к п. «б» ч. 1 ст. 103).

    3.2. Второе предложение комментируемой части посвящено принятию Государственной Думой решения по вопросу о недоверии Правительству. Голосование может быть по решению Государственной Думы открытым или тайным. Если «за» предложение о выражении недоверия Правительству подано менее 226 голосов, оно считается отклоненным.

    3.3. Третье предложение комментируемой части обязывает Президента сделать выбор между двумя альтернативными решениями:

    — согласиться с Думой и отправить Правительство в отставку;

    — не согласиться с Думой и сохранить существующее Правительство.

    Этот выбор Президент делает исключительно по собственному усмотрению. Разумеется, при этом он должен просчитать политические последствия того или иного решения, особенно с учетом положения, которое содержится в четвертом предложении комментируемой части.

    3.4. Предусмотренный четвертым предложением комментируемой части трехмесячный срок начинает течь со дня, следующего за днем, когда Государственная Дума проголосовала «за» недоверие Правительству. Если повторное выражение Думой недоверия Правительству будет иметь место в рамках этого срока (оно может состояться и на следующий день после первого вотума недоверия), наступают последствия, предусмотренные данной нормой, — Президент принимает одно из следующих решений:

    — отправляет Правительство в отставку;

    — распускает Государственную Думу. Хотя о новых выборах в данной норме не сказано, они должны быть назначены в соответствии с ч. 2 ст. 109 Конституции (см. комм. к ней).

    На практике вотума недоверия Правительству РФ не было.

    4. В комментируемой части урегулирован похожий, но все же иной институт, чем в ч. 3. Если там речь шла о вотуме недоверия по инициативе самой Государственной Думы, то здесь речь идет об отказе в доверии в ответ на требование Правительства выразить его. Этот институт представляет собой инструмент Правительства для давления на Государственную Думу в случаях, когда Правительство добивается, чтобы Государственная Дума приняла определенный федеральный закон или иное государственное решение.

    4.1. Первое предложение уполномочивает Председателя Правительства РФ на постановку перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству. На практике вопрос о доверии ставится в тех случаях, когда выраженный или молчаливый отказ палаты принять закон или иное решение препятствует Правительству проводить ту политику, которую оно считает необходимой. Если вопрос о доверии увязан с находящимся на рассмотрении в палате конкретным проектом, то принятие проекта означает выражение доверия, и, наоборот, отклонение проекта означает отказ в доверии со всеми вытекающими отсюда последствиями. Равным образом голосование «за» доверие означает вместе с тем принятие правительственного проекта, в связи с которым был поставлен вопрос о доверии, а недобор голосов за доверие равносилен отклонению этого проекта (см. комм. к п. «б» ч. 1 ст. 103).

    4.2. Отказ в доверии Правительству, о котором говорится во втором предложении комментируемой части, имеет место в случае, если при голосовании по вопросу Правительства о доверии «за» доверие не получено большинства голосов общего числа депутатов, т.е. хотя бы 226 голосов. То же самое имеет место, как упомянуто выше, если такое большинство голосов не было подано «за» проект, с которым Правительство связало вопрос о доверии. Такова мировая практика, и такая идея закладывалась в конституционный текст. Она содержалась и в первоначальной редакции первого Регламента Государственной Думы, согласно которой непринятие установленным абсолютным большинством голосов решения о доверии Правительству означало, что Государственная Дума отказывает в доверии Правительству. Она была позднее изменена и по сути воспроизведена в действующем Регламенте. Смысл регулирования данного института действующим Регламентом Государственной Думы заключается в том, чтобы освободить Государственную Думу от угрозы ее досрочного роспуска в случае ее отказа в доверии Правительству (см. комм. к п. «б» ч. 1 ст. 103). Но такое регулирование противоречит смыслу конституционного института вопроса о доверии.

    Предусмотренный комментируемой частью 7-дневный срок должен бы отсчитываться со дня, следующего за днем, когда при голосовании в Государственной Думе вопроса о доверии Правительству (или о принятии проекта, с которым Правительство связало вопрос о доверии) в пользу доверия (или проекта) не было получено хотя бы 226 голосов. По истечении этих 7 дней Президент обязан принять одно из следующих решений:

    — отправить в отставку Правительство;

    — распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

    В принципе вопрос о доверии Правительство может поставить и в связи с проектом, для принятия которого требуется квалифицированное большинство голосов в Государственной Думе, например в связи с проектом федерального конституционного закона. В этом случае отказ в доверии будет фактически иметь место, если проект получит менее 300 голосов депутатов.

    5. Комментируемая часть имеет задачей не допустить ситуации, когда исполнительная власть хотя бы на какой-то период времени оставалась без руководства со стороны Правительства. Здесь, правда, следует иметь в виду, что Правительство в случае отставки или сложения полномочий продолжает действовать до сформирования нового Правительства по поручению Президента. В случае сложения полномочий поручение должно исходить уже от новоизбранного Президента, который вообще-то может и не воспользоваться услугами прежнего Правительства, а сразу назначить новое, получив согласие Государственной Думы на кандидатуру нового Председателя Правительства. Согласно ч. 2 ст. 8 ФКЗ о Правительстве РФ, в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

    Остается неясным вопрос, с какого момента Правительство считается сформированным. В некоторых зарубежных странах это момент, когда Правительство принесло присягу. У нас присяга Правительства пока что не предусмотрена, и никакой другой момент ни конституционно, ни законодательно не определен. Здесь, следовательно, возможны разные варианты: назначение последнего федерального министра, назначение большинства федеральных министров и даже назначение только Председателя Правительства.

    Оставьте комментарий